针对我国区域发展不均衡的实际，在政策设计上应坚持政策刚性与灵活性的统一，以满足不同区域事业发展和公共治理的需要
财政性教育经费支出占GDP 4%的水平，是许多学者长期以来判断我国教育投入不足的标尺，也是中央政府多年孜孜以求的目标。
时任温家宝总理在2012年政府工作报告中宣布：“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4％编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”在2013年的政府工作报告中，温家宝再次强调国家财政性教育投入2012年占国内生产总值比例达到了4%，兑现了政府19年前的“承诺”。
1993年2月，国务院发布并实施了《中国教育改革发展纲要》（下称《纲要》），明确提出了4%的目标。从上世纪90年代开始，国家十分重视教育投入，按照我国教育财政责任主体的划分，地方政府的教育投入约占95%、中央政府的教育投入约占5%，地方政府对于4%目标的兑现，做出了极大的努力。
但是换个角度看，4%是全国平均值，由于我国幅员辽阔、区域差异大、地区发展极不均衡，地方政府的财政实力参差不齐，整齐划一的政策是否会造成区域之间新的差距？对于发达地区，同样的政策是否会带来新的矛盾，值得我们思索。
在经济发展滞后的地区，由于经济增长乏力、财政收入增幅缓慢，即使严格执行教育财政政策，教育投入仍捉襟见肘，生均投入依然很低；但在相对发达地区，经济总量和财政收入都大幅增长的情况下，教育投入同样执行“三个增长”的政策要求，经费数量增长迅速，生均经费远远高于其他地区。比如，2010年河南省的生均高等教育经费（含科研）为5914元/人，北京市的生均高等教育经费（含科研）为72941.3元/人，上海市的生均高等教育经费（含科研）为43316.3元/人。虽然从2005年全国财政性生均高等教育拨款额4986.6元/年·人，增加到2010年的9206.3元/年·人，呈现出持续增加的趋势，年均增长率达16.92％，但在财政性生均经费拨款持续增加的同时，地区间差异却也在扩大，生均财政拨款最高的北京是河南的12.33倍。
再如，2009年北京地方普通小学生均教育经费支出为16016.18元/人，上海地方普通小学生均教育经费支出为17340.3元/人，而最低的河南只有2271.1元/人，上海地方普通小学生均教育经费支出是河南的7.64倍。尽管从2002至2009年我国义务教育财政投入的省际均等指数逐年提升，但差异还是相当大的。这也正是谈松华委员在2012年两会上提到的“钱多后的烦恼”：沿海地区迅速增加的教育投入，可能进一步加剧与中西部地区之间本已存在的教育投入差距。
就经济发达地区而言，在长期执行“三个增长”政策过程中，教育经费几年翻一番，学校的硬件和软件设施迅速得到了极大改善，办学条件十分优越，已经达到或超越了发达国家的水平，并且随着入学人数的减少，部分学校原有硬件资源甚至还处于半闲置状态，因而学校基本建设经费的需求在逐步减少。然而，每年的教育投入却在快速增长，面对如此庞大的教育经费，在财政支出讲绩效的当下，如何合理有效地使用，倒成了教育主管部门的负担。因为当年的教育经费必须当年花完，否则将违背“三个增长”法律要求，再者如果经费花不完，也会影响到下一年度教育经费的预算安排。
造成教育部门花钱烦恼的原因，一是教育经费超出教育的常规需求；二是教育经费支出的制度安排不够合理。
教育经费支出分为事业性支出（含人员经费和公用经费）与基建支出，在实际预算中是按照人员经费、公用经费和项目经费几个方面来安排的，人员经费的标准是固定的，公用经费的比例也是相对稳定的，在人员经费、办公经费之外的经费都要以项目经费的形式来安排和使用，其结果是人员经费和公用经费占教育投入的比例偏低，项目经费比例偏高，有的地方政府基础教育的项目经费接近50%的比例。对于基础教育而言，教育支出主要是人员经费和业务经费，除了一些设施建设外，日常业务工作中真正能称得上项目的并不多，而这些工作也是需要经费支撑的，所以项目经费占比过大，挤占了其他方面的教育经费开支。
但无论如何教育经费是要花掉的，在现有的制度下仍然要以项目经费的名义花掉这些钱，学校和教育管理部门就要想方设法立项目。把一些未到使用寿命的设施设备重新整修和更换。把日常工作内容以项目的形式包装起来向财政申请预算。实际上，这些经费所起的作用与日常业务经费的作用相同，只是换了一件外衣以不同的形式得到这笔经费而已。当然，这种做法“巧妙”地缓解了公用经费的不足。这些做法显然与政策制度不相符，但在实际中却大量存在。
这些混乱的行为更加促使我们反思政策制度的合理性。
综上所述，可以得出两点结论：第一，任何政策都具有一定的时效性，一个好的政策在一定时期发挥了应有的作用、完成了政策的使命，就应及时退出，或用新的政策来替代，以适应新情况和新发展的需要；第二，针对我国区域发展不均衡的实际，在政策设计上应坚持政策刚性与灵活性的统一，以满足不同区域事业发展和公共治理的需要。
（作者：上海财经大学公共政策与治理研究院副教授） |
